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전문가오피니언
[전문가오피니언] 싱가포르와의 FTA 협상이 메르코수르에 주는 함의
중남미 일반 Diego Telias Universidad Católica de Chile & Universidad ORT Uruguay - 2022/09/07
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서론
미-중 패권 경쟁의 여파가 글로벌 무역과 기술을 비롯한 다양한 분야에서 전방위적으로 영향을 미치고 있는 가운데, 라틴아메리카는 세계 인구 비중, 전략적 중요성, 교역 규모, 군사력, 외교력 등 다양한 지표에서 여타 지역에 비해 뒤처지며 상대적으로 소외되어 가는 모습을 보이고 있다1). 하지만 라틴아메리카는 넓은 영토와 많은 인구를 자랑하는 G20 회원국 브라질과 아르헨티나라는 쌍두마차를 보유한 지역이기도 하다. 이 중에서 브라질은 주로 루이스 이나시우 룰라 다 시우바(Luiz Inácio Lula da Silva) 전 대통령 집권기에 러시아, 인도, 중국, 남아공과 함께 신흥국 모임인 브릭스(BRICS)의 일원으로 가입하고 신개발은행(NDB, New Development Bank)을 비롯한 다양한 구상에 참여하면서 차세대 국제 질서를 구축하는 데 적극적으로 나섰고, 상대적으로 국제 구상 참여도가 떨어지는 아르헨티나 또한 최근 중국의 지원을 받아 브릭스 가입을 타진하면서 세계적 차원의 대화에 더욱 적극적으로 나서고자 한다2).
한편 브라질과 아르헨티나는 라틴아메리카의 국제적 지위를 높인다는 목표 아래 1990년대에 창설되어 제3국과의 공동 무역 정책을 제안하기도 했던 남미공동시장, 일명 메르코수르(MERCOSUR, Mercado Común del Sur)의 회원국이다3). 우루과이와 파라과이도 회원국으로 둔 해당 기구는 2006년에 베네수엘라도 신규 회원국으로 받아들였지만, 1998년 체결된 우슈아이아 의정서(Ushuaia Protocol)에서 규정하는 필수 요건인 민주적 제도의 미비로 현재 베네수엘라의 회원국 자격은 정지된 상태이다.
하지만 메르코수르는 창설 이래 회원국 간 대외 정책 통합에 별다른 성과를 보이지 못한 데다가 협의체 차원에서 실질적인 대외 관계 개선을 이끌어내는 데에도 실패하면서 불안한 미래를 맞이하고 있다4). 특히 역내 무역에 비해 역외 무역의 비중이 훨씬 더 큰 라틴아메리카의 교역 상황을 감안하면 앞으로도 해외 신규 시장 개척을 위한 노력이 성과를 내지 못할 경우 메르코수르가 지니는 자체적 매력도 더욱 떨어질 것으로 우려된다5). 이에 따라 최근 우루과이 등 경제 규모가 작은 회원국과 브라질 일각을 중심으로 메르코수르의 개방성과 유연성을 제고하고 공동 관세를 인하해야 한다는 주장이 제기되고 있다.
최근 국제 정세의 긴장이 고조되고 무역 관계의 특기할 만한 개선이 나타나지 않는 상황에서 메르코수르는 2022년 7월에 싱가포르와의 자유무역협정(FTA) 협상이 완료되었음을 선언했다. 파라과이 외무장관 측에 따르면 싱가포르와의 FTA는 동남아시아 전반과의 무역 저변을 넓히고자 하는 노력의 일환으로 추진된 것이다6). 하지만 메르코수르 회원국에 비해 상당히 작은 싱가포르의 경제 규모를 고려하면 이번 협정은 무역 개방이라는 실질적 성과보다는 일종의 상징적 행보로서의 성격을 강하게 지닌 것으로 보이는데, 이 점에 대해서는 아래에서 보다 자세히 논의하기로 한다.
메르코수르가 대외 협상에서 겪는 문제점
1980년대 일어난 브라질과 아르헨티나의 민주화는 양국 관계의 분수령이 되었고, 1980년대 후반에 추진된 브라질-아르헨티나 간 통합과 협력 및 개발에 관한 협정은 우루과이를 필두로 하여 이후에는 파라과이의 참여도 이끌어내는 데 성공했다. 이러한 노력의 궁극적 산물이 바로 1991년 아순시온 조약(Treaty of Asunción)을 통해 출범한 메르코수르로, 본 협의체는 상품·서비스·생산요소의 자유로운 이동, 공동 관세 및 무역 정책 추진, 거시경제 정책 상호 조율을 기반으로 하는 공동시장 구축을 목표로 설정했다7).
메르코수르는 1990년대를 거치며 평화 지대를 구축하고 민주주의 국가 간 협의체로 기능하면서 개별 회원국의 경제 현대화를 도모한다는 목표를 어느 정도 달성했지만, 그 이후로는 성과보다 문제점이 더욱 부각되었다8). 2억 5,000만 명의 인구를 지닌 공동시장으로 2021년에 창설 30주년을 맞은 메르코수르가 지금 처럼 어려운 상황에 처한 이유로는 다음이 지적된다. 먼저, 대외 관계 확장이 예상보다 지지부진하면서 내부 조율은 단기적 성격에 그치고 무역 협정 체결 대상국도 대부분 교역액이 적은 소규모 국가에 국한되었다9). 또한, 1994년에 합의된 공동 관세 체제에도 예외 항목이 다수 존재하며, 이들은 특별 협상 절차를 통한 별도 관할 대상이다. 이러한 문제점 때문에 일각에서는 메르코수르가 창설 협정에서 목표로 설정한 관세동맹이나 공동시장이 아닌 단순한 자유무역지대로 기능하고 있다는 의견을 내놓기도 한다10).
메르코수르는 세계 무역 성장률 감소, 다자 무역 정체, 각국 신자유주의적 성향 정부의 등장이라는 맥락 아래 상술한 문제를 극복하기 위한 노력을 전개 중이고, 이를 위해 라틴아메리카 일부 국가들과 체결한 기존의 경제보완협정(ECA, Economic Complementarity Agreement) 이외에도 칠레, 콜롬비아, 멕시코, 페루로 구성된 태평양동맹(Pacific Alliance)과 추가적 연계 강화를 도모함에 더해 여타 국가에 대한 접근도 강화해 나가고 있다. 그러나 이처럼 대외관계를 확대하는 과정에서 공동 협상 등 메르코수르가 규정하는 의무 또한 걸림돌로 작용하고 있는데, 이는 회원국 모두의 의사를 반영하는 합의안에 도달하는 일이 불가능에 가까울 정도로 매우 어렵기 때문이다11).
지금까지 메르코수르가 역외 국가와 맺은 협정 내역을 살펴보면 먼저 2009년에는 경제 규모가 상대적으로 작은 이스라엘과의 FTA가 체결되었고, 인도와의 제한적 무역특혜협정(PTA, Preferential Trade Agreement)도 동년도에 발효되었다. 보다 최근 사례로는 2006년 남아프리카 관세동맹(SACU, Southern African Customs Union)과의 PTA, 2017년 이집트와의 FTA를 들 수 있고, 2019년에는 아이슬란드, 노르웨이, 리히텐슈타인, 스위스로 구성된 유럽 자유무역연합(EFTA, European Free Trade Association)과도 무역 분야 협상을 완료했지만 아직 협정 시행 단계에 이르지는 못했다. 이에 더해 메르코수르는 레바논 및 캐나다와도 무역 협상을 진행 중이나, 지금까지 별다른 진척을 보이지 못하고 있다.
<표 1> 메르코수르가 체결한 현행 무역협정 일람
* 자료: 메르코수르
메르코수르가 대외 관계에서 겪는 어려움을 잘 보여주는 사례로는 체결과 비준 과정에서 엄청난 난항을 겪고 미래 전망도 불투명한 상황에 있는 유럽연합(EU)과의 FTA를 들 수 있다12). 협상 개시로부터 장장 20여 년이 지난 현재, EU와의 FTA 협상 자체는 일단 마무리된 상태이지만, EU 측에서 제기한 이견으로 인해 법적 검토 과정이 여전히 끝나지 않아 향후 전망이 그다지 밝지 않다. 본 협정과 관련해 브라질 전임 대통령이자 2022년 10월에 예정된 대선에서 당선이 유력한 룰라 다 시우바 후보는 자신이 당선될 경우 EU 측에 FTA 내용 개선을 요구할 방침이라고 밝혔다13). 따라서 현재로서는 EU가 제시하는 환경 분야 요구사항에 관한 합의가 가능할지, 그리고 룰라 다 시우바 행정부가 재차 출범하게 되면 협정의 전망이 어떻게 변할지 확언할 수 없는 상황이다.
상대적으로 규모가 작은 회원국인 우루과이는 이러한 메르코수르의 문제점을 지적하면서 유연성 확대를 적극적으로 주문하고 있고, 브라질도 7월에 열린 메르코수르 정상회담에서 결정된 공동 관세 인하를 지지하는 등 개혁을 요구하는 목소리에 점차 적극적으로 동조하고 있다14). 하지만 메르코수르 차원에서 회원국 모두의 잠재력을 끌어내는 포괄적이고 전략적인 상호 관계가 확립되지 못함에 따라, 지금까지는 개별 국가가 저마다의 이익을 위해 단독으로 활동하는 경향이 강하게 관찰된다15).
싱가포르와의 FTA 협상: 동남아시아로의 잠재적 관문
메르코수르가 최근 들어 인구 및 경제적 측면에서 중요성이 커진 동아시아와 어떠한 관계를 구축하고 있는지 살펴보면 다음과 같다. 먼저 포괄적·점진적 환태평양 경제동반자협정(CPTPP, Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership)이나 역내 포괄적 경제동반자협정(RCEP, Regional Comprehensive Economic Partnership) 등 아태지역 국가 다수가 참여하는 대규모 협정은 메르코수르와의 연관성이 그다지 크지 않다. 다만, 양자 무역 측면에서는 중국과 일부 동남아시아 국가들이 메르코수르와의 상품 무역을 늘리고 있는 사실을 확인할 수 있는데, <표 2>, <표 3>에 나타나듯 중국은 브라질과 아르헨티나, 우루과이의 주요 교역국 위치에 올라 있다(단, 파라과이는 아직 중국이 아닌 대만과 수교하고 있다). 또한 중국을 제외한 여타 아시아 국가의 무역 비중도 높은 편으로, 브라질에게는 일본과 한국이, 아르헨티나에게는 베트남, 인도네시아, 태국 등 동남아시아 국가 일부가 주요 교역국으로 기능한다. 하지만 메르코수르는 지금까지 동아시아 국가와 정식 무역협정을 체결하지 못하고 있다. 경제적으로 메르코수르와 높은 수준의 상보성을 지녀 무역협정 잠재력이 높은 한국의 경우 지난 2018년 5월부터 동아시아 국가로는 최초로 메르코수르와 FTA 협상을 개시했지만, 한국 농업계와 메르코수르 제조업계의 반발로 협상 진전이 더딘 상태이다16).
<표 2> 2021년 메르코수르의 국가별 수출액 단위: 1,000달러, 볼드체: 동아시아
* 자료: 국제무역센터(ITC, International Trade Centre) - 트레이드맵(Trade Map)
<표 3> 2021년 메르코수르의 국가별 수입액 단위: 1,000달러, 볼드체: 동아시아
* 자료: 국제무역센터(ITC, International Trade Centre) - 트레이드맵(Trade Map)
메르코수르는 2019년 4월에 싱가포르와 여러 차례의 협상을 개시해 상품 시장 개방, 상품 위생 요건, 서비스 무역, 투자 등 다양한 분야에서 협의를 진행했으며, 사전에 예상한 대로 협상이 여타 사례에 비해 상당히 수월하게 이루어졌다. 2021년을 기준으로 메르코수르의 대(對)싱가포르 수출액은 50억 달러(한화 약 6조 7,000억 원)에 약간 못 미치고, 반대로 싱가포르로부터의 수입액은 10억 달러(한화 약 1조 3,000억 원)를 약간 넘는 수준이었는데, 수출액과 수입액 모두에서 브라질이 90% 내외의 압도적 비중을 담당했다. 주요 무역 품목을 살펴보면 메르코수르는 싱가포르에 가금육, 합 금철, 돼지고기, 소고기, 철광석 등을 주로 수출하고, 살충제, 집적회로, 의약품, 선박 등을 주로 수입해 온다17).
<표 4> 2021년 메르코수르의 대(對)싱가포르 무역액 단위: 1,000달러
* 자료: 국제무역센터(ITC, International Trade Centre)- 트레이드맵(Trade Map)
임시 의장국 파라과이의 주재로 아순시온에서 열린 2022년도 메르코수르 정상회의에서는 여섯 단계에 거친 싱가포르와의 FTA 협상이 성공적으로 완료되었음이 공식 발표되었고(MERCOSUR 2022), 양측은 앞으로 정식 조인과 발효에 앞서 법적 검토 작업에 착수할 예정인 것으로 알려졌다18). 만약 이 작업이 성공적으로 마무리된다면 싱가포르와의 FTA는 동남아시아 국가와 메르코수르 간에 최초로 발효되는 무역협정의 사례가 된다.
다만, 동남아시아의 무역 허브이기는 하지만 전반적으로 관세 수준이 낮은 싱가포르를 대상으로 한 무역협정이 메르코수르에 얼마나 큰 실질적 이익을 가져다 줄지는 의문으로 남아 있다. 전문가에 따르면 이번 FTA 협상에서는 상품 무역 이외에도 비관세 장벽 관련 분야에서 다양한 협의가 이루어진 것으로 보이는데19), 지금까지 공개된 자료를 취합하면20) 원산지 규정, 투자, 전자상거래, 정부 조달 및 공공 서비스 등이 주요 협상 주제였던 것으로 보인다. 한편 일반적으로 대외 무역 확대에 적극적인 모습을 보이는 브라질이 싱가포르와의 협상에서도 큰 역할을 하기는 했지만, 이번 FTA 협상의 조율을 주도한 것은 협정 체결을 강력히 지지했던 파라과이였다. 파라과이가 이처럼 협상에 적극적으로 나선 배경에는 싱가포르를 통해 미수교국인 중국으로부터의 투자를 유치하고자 하는 의도21), 그리고 협상을 성공적으로 완료함으로써 자국의 협상력을 대·내외에 보이려는 의도가 있는 것으로 분석된다.
위에서 살펴본 정보를 종합하면 싱가포르와의 FTA를 제대로 이해하기 위해서는 무역 확대로 얻게 되는 실질적 이익과 동남아시아로 향하는 경제적 관문을 확보하고 기존에 진행되던 협상에 새로운 활기를 불어넣는다는 상징적 의미를 구분할 필요가 있다22). 이 점에서 앞으로 주목되는 사안은 싱가포르와의 FTA 체결 자체라기 보다는 이를 계기로 여타 다른 주체와의 무역협정이 얼마나 큰 동력이나 유연성을 확보할 수 있을지의 여부이며, 이 점에도 특히 6억 명을 넘는 인구가 지탱하는 대규모 시장을 보유한 아세안(ASEAN)이 차기 협상 대상으로 유망하다. 즉, 싱가포르와의 FTA는 아세안으로 통하는 관문을 확보함과 동시에 메르코수르가 역외 주체와의 협상을 성공적으로 완수한 선례로 기능하고, CPTPP를 비롯한 최근 무역 협의체에서 논의되는 주요 이슈에 대한 협상력을 발휘하는 연습 과제로서의 역할도 수행했다고 볼 수 있을 것이다.
이에 더해 우루과이가 최근 중국과의 FTA 타당성 조사 완료를 발표하고 향후 협상 단계에 관한 정보 공유를 계획하고 있는 등 일부 회원국이 메르코수르를 배제하려는 움직임을 보이는 상황을 고려할 때, 싱가포르와의 FTA가 메르코수르 차원에서의 협상 성공 사례로 기능할 수 있다는 점도 큰 의미를 지닌다. 현재 중국과의 협상을 독자적으로 진행하고 있는 우루과이는 자국의 협상력 강화를 위해 여타 메르코수르 회원국의 추가 참여를 기대하고 있으나, 아직 중국과의 무역협정 체결에 부정적 시각을 보이는 국가가 존재하기에 모든 회원국이 여기에 가세할 가능성은 작아 보인다.
결론
메르코수르의 입장에서 싱가포르와의 FTA는 아태지역과의 무역 관계를 강화해 나가는 과정의 첫 단계로, 향후 예정된 인도네시아와의 무역 협상 추진, 그리고 사전 회의를 끝마친 베트남과의 공식 협상 개시에도 힘을 불어넣을 수 있을 것으로 기대된다. 이에 더해 싱가포르와의 FTA는 메르코수르 차원에서 충분히 대외 주체와의 협상을 완수할 수 있다는 점을 대내·외에 보여주고, 브라질을 비롯한 각국 정치권 일각에 서 나오는 무역 개방의 목소리를 충분히 반영하기 위한 수단 의 역할도 할 수 있다. 다만, 싱가포르와의 협상이 성공적으로 마무리되었다고 해서 메르코수르가 여타 주체와 진행한 협상 과정에서 관찰된 어려움이 모두 해소된 것은 아니기에, 앞으로도 이러한 문제점을 극복하려는 노력을 꾸준히 전개할 필요가 있다. 또한 브라질에서 조만간 치러지는 2022년 대선 결과 등장하게 될 차기 정부, 그리고 아르헨티나의 현임 알베르토 페르난데스(Alberto Fernández) 정부가 어떠한 태도를 보이는지에 따라 여타 국가와의 무역협정 확대 구상이 거둘 수 있는 성과에도 큰 차이가 나타날 수 있다.
* 각주
1) Schenoni and Malamud 2021
2) Reuters 2022
3) Busso and Zelicovich 2021
4) Busso and Zelicovich 2021
5) Sica and Malamud 2021
6) Swiss Info 2022
7) Caetano 2011
8) Sica and Malamud 2021
9) Busso and Zelicovich 2021
10) Bartesaghi and Melgar 2020
11) Sica and Malamud 2021
12) Schenoni and Malamud 2021
13) Reuters 2022b
14) Swiss Info 2022
15) Sica and Malamud 2021
16) Gregory et al. 2021
17) Swiss Info 2022
18) Mercosur 2022
19) En Perspectiva 2022
20) 싱가포르와의 FTA에 대해 브라질 정부가 소개한 메르코수르 공식 정보: https://www.gov.br/siscomex/pt-br/acordos-comerciais/pdfs/resumo-informativo-por
21) Bartesaghi 2022
22) Bartesaghi 2022
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