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전문가오피니언
[전문가오피니언] 멕시코 이민 정책에 대한 비판적 검토: 미국의 영향력을 중심으로
멕시코 Lopez Torres Vianey Jared Ewha Womans University Researcher 2022/12/12
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I. 서론: 멕시코 이민 정책의 이상과 현실
멕시코는 세계 각지에 퍼진 재외 동포 공동체인 디아스포라(diaspora) 구성원의 인권 보장을 이민 정책의 오랜 중점으로 삼아 왔다. 북미 지역 이민의 역사에서 멕시코는 전통적으로 자국민의 국외 진출에 더해 여타 국가에서 들어오는 이민자들이 미국이나 캐나다로 건너가는 과정에서 일종의 중간 경유지로 기능했다1). 하지만 최근 들어서는 멕시코를 경유하는 것 외에 아예 멕시코 정착을 희망하는 이민자 수가 폭증하면서 멕시코 정부도 역내 이민 동향이나 자국의 적절한 대응 방안에 대한 관심을 늘리고 있다.
1990년부터 2020년까지 세계 이민자의 수가 84%나 증가했음을 보여주는 유엔 경제·사회국(UNDESA)의 2020년도 자료에서 볼 수 있듯, 연간 이민자 수의 증가는 이미 세계적 추세로 자리잡았다. 이와 같은 이민자 폭증 문제는 멕시코에서도 관찰할 수 있는데, 멕시코 이민정책·신분등록청(UPM, Unidad de Política Migratoria Registro e Identidad de Personas)은 자국 이민 당국에 검거된 불법 이민자가 2010~2017년 131% 증가한 것으로 집계한다2). 이처럼 멕시코 당국의 이민자 단속 건수가 늘어난 것은 역내 이민 규모 자체의 성장에 더해 멕시코의 이민 정책 방향에 나타난 변화와도 때를 같이한다.
타마울리파스(Tamaulipas)주에서 2010년에 발생한 산페르난도(San Fernando) 불법 이민자 학살 사건 발생에도 불구하고 이후 중미 출신 이민자가 더욱 증가하자, 국제사회는 멕시코가 자국 영토 내 이민자의 인권 보장 강화에 나설 것을 촉구했다3). 멕시코는 여기에 긍정적으로 화답해 2011년에 이민법(Migration Law)과 ‘피난민, 추가 보호, 정치 난민에 관한 법률(Law on Refugees, Complementary Protection and Political Asylum)’을, 그리고 2014년에는 ‘아동 및 청소년 권리에 관한 일반 법률(General Law of the Rights of Girls, Boys, and Adolescents)’을 각각 제정했다4).
하지만 이주민들의 인권을 보장한다는 취지에서 멕시코 정부가 천명한 정책과 실제 이주민들이 날마다 마주하는 현실 사이에는 엄청난 간극이 존재한다. 실제로 멕시코 정부는 불법 이민자 체포와 추방 건수를 크게 늘려 왔고, 이주민 인권 보호를 담당하는 정부 부처는 이미 업무 처리 능력이 한계에 이른 데다가 예산 부족 문제에도 시달리고 있다. 원래 멕시코는 주요 국제 인권 협약에 창설 서명국으로 참여하고 국제 조약과 의정서 내용도 성실히 이행하면서 전통적인 인권 옹호국으로 인정받아 왔다5). 특히 멕시코의 이민자 인권 정책이 대대적으로 개선된 시기로는 2000~2006년 비센테 폭스(Vicente Fox) 대통령 재임기를 들 수 있다. 기존에 70년간 이어졌던 단일 정당의 정권 독식을 종식시킨 폭스 대통령은6) 정권 교체 이후 민주화 진전과 자유화 조치 시행을 바탕으로 멕시코 정부의 정치적 정당성과 신뢰를 확보하는 작업에 들어갔다. 폭스 행정부는 UN이 주도하는 여러 구상을 멕시코에도 도입하고 멕시코 헌법 개정안을 발의해 인권 중심적 국내 법령체계를 새로이 만들어내는 데 노력했다7). 이러한 개혁의 성과 중 하나가 바로 이민자 인권 보호를 지향하는 방향으로의 이민 정책 재정립이다.
하지만 멕시코는 이민 정책을 통해 역내 이민자의 권리를 옹호한다는 명목상의 의도를 내세우면서도 이러한 정책을 실제로 집행하는 과정에서 법령의 의도와는 배치되는 행보를 보였고, 시간이 지날수록 점차 불법 이민자 색출과 체포, 추방에 초점을 두는 억압적 성격의 전략으로 선회하기 시작했다. 이와 같은 변화가 나타난 배경에는 북미 지역 안보에 대한 인식 변화, 최근 나타난 이민자 위기, 그리고 멕시코에 행사하는 미국의 영향력 등의 요소가 존재한다.
II. 미국의 압력이 멕시코 이민 정책에 미친 영향
멕시코의 이민 정책을 논의하기 위해서는 먼저 미국의 안보 개념을 이해하는 일이 필수적인데, 이는 미국-멕시코 간 안보 관계가 언제나 이민 문제를 중심으로 형성되어 왔기 때문이다. 멕시코에 대한 미국의 영향력 행사 자체는 비단 어제오늘의 일이 아니지만, 여기서 주목해야 할 사실은 지난 20여 년간 미국이 취한 이민 문제 접근법의 변화가 멕시코의 이민자 문제 대응 방식에도 큰 파급효과를 낳았다는 점이다.
지난 1990년대에 미국과 멕시코가 관심을 보였던 공동 이민 전략은 미국이 자국 내 멕시코 출신 디아스포라에 대한 처우 개선을 약속하는 대신, 멕시코는 미국 남부 국경을 넘는 이민자 통제를 강화한다는 내용을 골자로 했다8). 하지만 2001년에 발생한 9.11 테러는 북미 이민 역학의 지각변동을 몰고 왔는데, 이 대사건이 발생한 이후 미국은 국경 보안을 크게 강화함과 동시에 이민 문제에도 국가안보 차원의 까다로운 요건을 적용하기 시작했다. 하지만 아무리 국경을 요새화 하더라도 멕시코의 내부 불안 문제를 먼저 해결하지 않으면 이민자 유입 통제와 자국의 안전을 담보할 수 없다는 사실을 자각한 미국은 멕시코 또한 자국의 국가안보 정책이 고려해야 할 대상으로 바라보기 시작했다.
미국과는 달리 국경 관리에 필요한 인프라가 부족한 멕시코는 현재 중미 지역과 접한 자국의 국경을 완전히 통제하고 있지 못하고, 이민자 담당 기관에 책정된 예산도 지난 10년간 2억 2,200만 멕시코 페소(한화 약 154억 원)나 줄어들었다9). 이민자 증가 추세가 진정될 기미를 보이지 않자 멕시코 당국은 기존의 이민자 담당 기관 예산을 줄이면서 불법 이민 방지에 군사력을 투입하는 방안으로 정책 기조를 선회하고 있다. 일례로 멕시코가 일반 국토 안보에 투자한 자금은 2015~2021년 37% 줄어들었지만10), 같은 기간에 국경 지대의 군사화에 투입된 예산은 최소 31.2% 이상 늘어난 것으로 나타난다11). 현재 안드레스 마누엘 로페스 오브라도르(Andrés Manuel López Obrador) 대통령이 이끄는 멕시코 정부는 자국 북부와 남부 국경 지대 이민자 단속을 위해 최소 2만 8,000명에 이르는 병력을 배치해 둔 상태이다12).
트레비뇨-랑겔13)의 분석에 따르면 멕시코는 지금도 자국 정책에서 이민자 문제를 안보의 영역에서 공개적으로 다루지 않고, 오히려 국경 보안 유지 전략이 이민자 보호에 초점을 두고 있다고 천명하고 있다. 로페스 오브라도르 행정부도 명목상으로는 멕시코가 정치 난민과 피난민의 나라라는 역사적 전통을 언급하면서 이민이 가져오는 순효과를 높이 평가했고14), 2019~2024년 국가개발계획(PND, National Development Plan)을 통해서도 현임 행정부가 이민자의 안전한 영토 통과 및 거주 보장에 역점을 두고 있음을 홍보한 바 있다15). 하지만 이처럼 멕시코 정부가 내세우는 이상과는 달리 이민자들이 매일 대면하는 현실은 열악하기 그지없다. 예를 들어 2022년 1~4월간 UPM이 기록한 멕시코 이민 당국의 이민자 단속 건수는 7만 7,626건인데, 이는 전년 동기 대비 89.3%나 증가한 수치이다16).
한편 멕시코의 이민자 대응 정책은 멕시코 정부의 국가안보 의제에서 언제나 중심적 위치를 차지해 온 마약 밀매나 조직범죄 문제와도 깊은 연관성을 지닌다. 멕시코의 조직범죄 증가라는 위협에 마주한 미국과 멕시코는 2000년대 초반에 메리디아 구상(Meridia Initiative)으로 명명된 공동 대응에 합의했는데, 본 구상에 따라 미국은 멕시코 치안 당국의 역량 향상이라는 목표 아래 군사·기술 지원을 제공하고 정보 공유 기제를 신설했다17). 이 구상이 시행된 이래 미국은 멕시코에 보내는 경제 원조를 한층 더 강화했고, 2008년부터 메리디아 구상에 연간 최소 23억 달러(한화 약 3조 1,000억 원)의 예산을 투입해 왔다. 미국은 여기에 더해 멕시코 남부 국경 지대 보안 강화를 지원하기 위해 추가 자금을 투자하는 방안에도 관심을 표명했다18). 이러한 범죄 단속의 측면 역시 억압적 성격으로 이민자 대응책이 변모하는 데에 영향을 미쳤다.
아울러, 미국-멕시코 양국 간 국경 지대에 부모와 떨어져 억류되어 있던 어린이 문제를 중심으로 한 2014년의 인도주의적 위기도 멕시코의 이민자 대응 전략에 큰 영향을 주었다. 당시 미국 국경순찰대(U.S. Border Patrol)가 구금 중이던 6만 9,000여 명의 어린이 중 대부분은 엘살바도르, 과테말라, 온두라스로 구성된 중미 지역 북부 삼각지대(Northern Triangle of Central America) 출신이었다19). 이 위기가 발생한 직후 멕시코 정부는 해가 바뀌기도 전인 2014년에 자국 내 불법 이민자 단속을 강화해 중미 지역으로부터의 이민자 유입을 통제한다는 취지의 남부 국경 프로그램(Programa Frontera Sur)을 신설하면서 이민자 문제에 보다 강경하게 대응하기 시작했다20). 상기 프로그램 시행 이후 멕시코 당국의 이민자 추방 건수는 수직 상승하는 모습을 보였으며, 그 결과 2021년 1~10월 UPM이 집계한 추방 건수는 15년 만의 최고치인 8만 2,627건에 달했다21). 또한, 멕시코 이민 당국에 인계된 어린이의 수도 2015~2021년 동안 134% 증가하면서 2021년에 구금한 불법 이민자 중 어린이의 비율은 20%에 이르렀다22).
마지막으로 미국의 도널드 트럼프(Donald Trump) 행정부가 펼친 정책으로 멕시코가 미국으로부터 받던 압박감이 전례 없이 심화되었다는 점도 짚고 넘어갈 필요가 있다. 트럼프 행정부가 미국 내 반이민 정서를 부추기고 미국으로 수출되는 멕시코산 상품에 관세를 부과하겠다고 끊임없이 위협하자23), 멕시코는 불법 이민자 단속과 구금 조치를 기존보다 강화하는 방향으로 이민자 관리 방식을 바꾸게 되었다. 통계에 따르면 멕시코 이민 당국에 인계된 이민자의 수는 2019년에 18만 2,940명을 기록했다가 2020년에는 팬데믹의 영향으로 8만 2,379명으로 다소 줄어들었지만, 2021년에는 최소 30만 7,679명으로 늘어나면서 다시 증가 추세로 돌아섰다24).
요약하자면, 미국이 멕시코에 행사한 압력은 멕시코의 이민 정책이 강경 기조로 선회하도록 만드는 핵심 요인으로 기능했다. 그 결과 멕시코는 이민자의 안전을 보장하는 데 초점을 둔 각종 보호 제도를 수립했음에도 불구하고, 실제로는 다수의 이민자를 그들이 도망쳐온 본국으로 추방함으로써 많은 이들의 목숨을 위태롭게 하는 이민 정책을 펴고 있는 것이다.
III. 결론 및 제언
멕시코는 비록 여러 가지 중요 인권 협약에 참여하고 있지만, 이민 정책이 강조하는 서면상의 원칙과 실제 정책 집행 방식에 큰 괴리가 나타난다는 점에서 진정한 인권 옹호국임을 자처하기 힘들다. 멕시코와 미국으로 향하는 이민자 다수가 빈곤, 폭력, 기후변화, 기아와 같은 위기 상황을 피해 본국을 도망쳐 나오는 사람들이라는 사실을 생각하면, 이민자를 더욱 엄격히 단속해 당국에 송치하고 추방하는 방식으로의 대응만으로는 현재 나타나는 문제의 근본적 원인 해소를 기대할 수 없다.
현존 문제를 그 근본에서부터 다루고 북미로 유입되는 이민자의 수를 통제하기 위해서 기존의 접근법 대신 고려해야 할 방안으로는 중미 지역 삼각지대 국가의 발전과 현황 개선을 위한 협력 체제 신설을 들 수 있을 것이다. 이 방안의 실현을 위해서는 ‘기회의 씨앗 심기(Sowing Opportunities)’ 구상과25) 맥을 같이하는 추가 전략의 채택과 역내 각국 이주민 담당 기관 사이의 공조 네트워크 강화를 비롯한 전방위적 노력이 필요하다.
미국에 경제적으로 의존하는 멕시코의 특성을 감안하면 미국의 영향력 행사는 양국 관계에서 앞으로도 빼놓을 수 없는 요소라고 볼 수 있다. 하지만 멕시코가 미국의 요구를 무조건적으로 수용하게 되면 결국 멕시코는 이민자의 인권 보호 선도국이 아닌 북미 지역의 이민자 여과기(filter) 신세로 전락하고 말 것이다. 이를 막기 위해 멕시코가 대신 추진해야 하는 정책으로는 ▲국경 지대 군사화 조치 철폐 ▲이민자 담당 부서를 위한 적정 수준의 예산 배정 ▲정책 투명성 제고 ▲기관 간 협력 증진 ▲당국의 단속에 걸린 이민자 개개인을 대상으로 한 적법 절차 보장 등을 생각해 볼 수 있을 것이다. 물론 이 과정이 쉽지만은 않겠지만, 이민 정책이 표방하는 이상과 현실 사이의 괴리 문제를 해결하는 것은 멕시코가 포기해서는 안 될 시대적 과제이다.
* 각주
1) Cornelius, W. A. (2018). Mexico: From Country of Mass Emigration to Transit State (Issue Discussion Paper No. IDB-DP-00630). http://dx.doi.org/10.18235/0001415
2) Unidad de Política Migratoria Registro e Identidad de Personas. (2019). Nueva Política Migratioria 2018-2024 [New Immigration Policy 2018-2024]. http://politicamigratoria.gob.mx/work/models/PoliticaMigratoria/Documentos/NPM/npm2018-2024.pdf
3) Olga, A., & Anaya Muñoz, A. (2013). CRISIS DE DERECHOS HUMANOS DE LAS PERSONAS MIGRANTES EN TRÁNSITO POR MÉXICO: REDES Y PRESIÓN TRANSNACIONAL [HUMAN RIGHTS CRISIS OF MIGRANTS IN TRANSIT THROUGH MEXICO: NETWORKS AND TRANSNATIONAL PRESSURE]. Foro Internacional, 53(1), 143–181. http://www.jestor.org/stable/23608361
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8) Cornelius, W. A. (2018). Mexico: From Country of Mass Emigration to Transit State (Issue Discussion Paper No. IDB-DP-00630). http://dx.doi.org/10.18235/0001415
9) Ramos, R. (2019). Instituto Nacional de Migración pierde 222.2 millones de pesos en una década [National Migration Institute loses 222.2 million pesos in a decade]. El Economista. https://www.eleconomista.com.mx/politica/Instituto-Nacional-de-Migracion-pierde-222.2-millones-de-pesos-en-una-decada--20190613-0005.html
10) Romero, T. (2022a). Mexico: domestic security spending 2015-2021. Statista. https://www.statista.com/statistics/754691/mexico-domestic-security-spending/
11) Romero, T. (2022b). Mexico: military spending 2015-2021. Statista. https://www.statista.com/statistics/754686/mexico-military-spending/
12) Forbes. (2021). México rebasa 228,000 arrestos de migrantes y 82,000 deportaciones en 2021 [Mexico exceeds 228,000 migrant arrests and 82,000 deportations in 2021]. Forbes. https://www.forbes.com.mx/mexico-rebasa-228000-arrestos-de-migrantes-y-82000-deportaciones-en-2021/
13) Treviño-Rangel, J. (2016). What do we mean when we talk about the “Securitization” of international migration in mexico? A critique. Global Governance, 22(2), 289–306. https://doi.org/10.1163/19426720-02202007
14) Presidencia de la República. (2019). Plan Nacional de Desarrollo México (2019-2024) [National Development Plan Mexico (2019-2024)]. Diario Oficial de La Federación, 1–64. https://lopezobrador.org.mx/wp-content/uploads/2019/05/PLAN-NACIONAL-DE-DESARROLLO-2019-2024.pdf
15) Presidencia de la República. (2019). Plan Nacional de Desarrollo México (2019-2024) [National Development Plan Mexico (2019-2024)]. Diario Oficial de La Federación, 1–64. https://lopezobrador.org.mx/wp-content/uploads/2019/05/PLAN-NACIONAL-DE-DESARROLLO-2019-2024.pdf
16) Unidad de Política Migratoria Registro e Identidad de Personas. (2022). Boletín Mensual de Estadísticas Migratorias 2022 [Monthly Bulletin of Migratory Statistics 2022]. http://www.politicamigratoria.gob.mx/work/models/PoliticaMigratoria/CEM/Estadisticas/Boletines_Estadisticos/2022/Boletin_2022.pdf
17) Estrada, C. (2012). La Iniciativa Mérida y el combate al narcotráfico Cooperación bajo concepciones inadecuadas [The Mérida Initiative and the fight against drug trafficking Cooperation under inadequate conceptions]. Revista de El Colegio de San Luis, II(3), 266–279. https://www.redalyc.org/pdf/4262/426239575012.pdfIsacson, A., Meyer, M., & Morales, G. (2014). La otra frontera de México Seguridad, migración y la crisis humanitaria en la línea con Centroamérica [The other border of Mexico Security, migration and the humanitarian crisis on the line with Central America]. La Oficina En Washington Para Asuntos Latinoamericanos. https://www.wola.org/sites/default/files/La otra frontera.pdf
18) Isacson, A., Meyer, M., & Morales, G. (2014). La otra frontera de México Seguridad, migración y la crisis humanitaria en la línea con Centroamérica [The other border of Mexico Security, migration and the humanitarian crisis on the line with Central America]. La Oficina En Washington Para Asuntos Latinoamericanos. https://www.wola.org/sites/default/files/La otra frontera.pdf
19) Ziebarth, 2015
20) Lorenzen, M. J. (2017). Características, tendencias y causas de la migración de niñas, niños y adolescentes desde, hacia y en tránsito por México, 2011-2016 [Characteristics, trends and causes of the migration of girls, boys and adolescents, from, to and through Mexico, 2011-201. Consejo Nacional de Población. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/232084/08_Lorenzen.pdf
21) Forbes. (2021). México rebasa 228,000 arrestos de migrantes y 82,000 deportaciones en 2021 [Mexico exceeds 228,000 migrant arrests and 82,000 deportations in 2021]. Forbes. https://www.forbes.com.mx/mexico-rebasa-228000-arrestos-de-migrantes-y-82000-deportaciones-en-2021/
22) Secretaría de Gobernación. (2015). Menores migrantes en México Extranjeros presentados ante las autoridades migratorias y mexicanos devueltos por Estados Unidos [Migrant minors in Mexico Foreigners presented before the immigration authorities and Mexicans returned by the United States]. https://portales.segob.gob.mx/work/models/PoliticaMigratoria/CEM/Investigacion/EnFoco4.pdf
23) BBC News. (2019). Trump anuncia aranceles de un 5% para todas las importaciones desde México “hasta que se resuelva el problema de la inmigración ilegal” [Trump announces 5% tariffs on all imports from Mexico “until the problem of illegal immigration is resolved”]. América Latina. https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-48455073
24) Organización Internacional para las Migraciones. (2022). PERFIL MIGRATORIO DE MÉXICO [MIGRATORY PROFILE OF MEXICO]. https://mexico.iom.int/sites/g/files/tmzbdl1686/files/documents/perfil-migratorio-de-mexico-enero-marzo-2022-vol.-v-l.pdf
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