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[전문가오피니언] 대러 제재 동참 여부에 따른 세르비아의 잠재적 손익 분석
세르비아 Mihajlo Djukic Institute of Economic Sciences Research Associate 2023/04/04
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서론: 대러 제재의 배경과 성격
러시아가 2014년에 무력으로 크림반도를 병합하자 유럽연합(EU)은 러시아에 책임을 묻기 위해 대러 경제·무역제재에 돌입했다. EU의 초기 제재는 우크라이나 주권 침해에 연루된 개인 혹은 조직을 대상으로 했으나, 2022년 2월 러시아가 우크라이나를 전면 침공(full-scale invasion)하자 EU는 제재 대상 목록을 여러 차례 수정해 에너지, 국방, 금융, 국가 간 이동을 비롯한 다양한 분야에서 러시아의 경제적 잠재력을 제약하기 위한 포괄적 제재에 착수했다. 이에 따라 러시아의 대대적 침공이 있은 지 하루 만인 2022년 2월 25일까지 무려 10개의 제재안이 채택되었고, 러시아와 서방 사이의 경제협력 사업도 이전보다 축소되었다. EU는 이외에 러시아의 전통적 동맹국인 벨라루스, 그리고 무인기 등 군사장비를 판매하는 방식으로 러시아를 지원한 이란도 제재 대상에 포함시켰다.
EU는 대러 제재를 통해 러시아 경제에 타격을 가해 전쟁 지속능력을 저하시키고자 했지만1), EU는 러시아산 에너지 의존도가 높은 여러 회원국의 입장, 그리고 각국이 러시아와 맺는 경제적 관계와 상대적 입지를 고려해 제재의 완급을 조절했다. 일례로 러시아산 식품 및 농산물 수출 제한이 세계 식량안보를 크게 위협할 것으로 판단한 EU는 이들 상품을 제재 대상에서 제외하기로 결정했으며, 항공기 및 기타 수단을 동원한 인도주의적 지원도 허용되었다. EU 통계청(Eurostat)이 제공하는 2022년 3/4분기 기준 최신 자료에 의하면 러시아는 당시까지도 여전히 EU에 공급되는 석유의 14.4%, 천연가스의 15%를 담당하는 최대 공급국이었다2). 지금까지의 동향을 살펴보면 EU는 한편으로 러시아를 대상으로 고강도 비판을 내놓으면서도 다른 한편으로는 일부 경제협력 사업을 허용하는 등 실제 접근법 측면에서는 비교적 온건한 성격을 드러냈다.
러시아 정부는 개전 이전에 자국의 2022년 경제성장률을 3% 정도로 전망하고 있었다. 하지만 EU 관계자들은 러시아의 2022년도 국내총생산(GDP)이 제재의 영향으로 2.2%로 감소할 것으로 분석했고, 2022년 4월에는 세계은행(World Bank)도 러시아의 2022년 GDP가 11% 역성장할 것으로 전망했다. 하지만 러시아의 수출액 비중에서 46% 이상을 담당하는 핵심 무역 주체인 EU와 미국이 제재를 주도하고 있음에도 불구하고3) 대러 제재에 동참하지 않은 국가의 세계 인구 비중도 3분의 2에 달하는데4), 이처럼 제재에 사각지대가 존재한다는 사실은 러시아 경제가 새로운 환경에 점차 적응할 수 있는 기회를 만들어냈다. 이 밖에 다국적기업의 경제적 피해를 감안해 이들의 러시아 내 활동 중단이 강제되지 않았다는 점도 제재의 효과를 더욱 감소시켰다. 일례로 EU 및 G7 회원국 소속 기업 중 러시아에 소재한 하부 계열사를 정리한 기업의 비중은 8.5%에 지나지 않는다(Evenett and Pisani, 2022)5).
서발칸 지역 및 세르비아의 상황
EU 가입 후보국 혹은 잠재 후보국 지위에 있는 서발칸(Western Balkan) 지역 국가들도 대체로 EU 차원의 대외·안보정책에 동참할 것으로 예상된다. 특히 2022년 3~4월에 채택된 일련의 EU 의회 결의안은6) EU 가입 협상 기본절차(세르비아 및 몬테네그로가 해당)7)나 안정화·연합협정(Stabilization and Association Agreement, 알바니아 및 북마케도니아8)가 해당) 내용을 바탕으로 서발칸 국가들도 대러 제재에 동참할 것을 요청했다. 한편 보스니아 헤르체고비나 및 코소보9)의 경우 EU의회 결의안 채택 당시 가입 후보국 자격을 취득하지 않은 상태였기에 EU 대외정책에 동참할 정식 의무를 지지 않으나, EU 측은 러시아-우크라이나 분쟁(conflict)에 대한 이들 국가의 입장을 면밀히 관찰하고 EU 정책과의 공조를 적극 권장하고 있다. 다만 EU가 서발칸 국가들과 완전한 수준의 정책 공조를 이루려면 각국 정부의 정치적 동참 의사를 이끌어내기 위한 구체적 수단을 추가로 동원해야 한다.
지금까지 서발칸 국가 대부분은 EU의 대외정책에 어느 정도 동참하는 모습을 보여주고 있으나, 세르비아의 정치적 상황은 다양한 요인의 영향을 받아 상대적으로 복잡한 상황이다. 세르비아는 다른 139개국과 함께 러시아의 우크라이나 침공을 규탄하는 유엔(UN) 결의안에 찬성표를 던졌지만, EU 공동외교·안보정책(CFSP, Common Foreign and Security Policy)과의 공조 강화를 시사하는 추가 조치는 관찰되지 않았다. 이러한 세르비아의 서방-러시아 간 균형외교 기조는 EU 관계자들의 비판 대상이 되었고, 일각에서는 세르비아가 누구의 편에 설지를 보다 분명히 밝힐 것을 압박하기도 했다10).
본고에서는 세르비아 정부가 대러 제재에 동참할지, 그리고 각각의 결정이 어떠한 경제적 결과를 야기할지를 고민하는 과정에서 겪는 딜레마와 각종 문제를 조명해 보고자 한다. 단, 여기서 검토하는 내용은 미래 세르비아의 선택을 정당화하기 위함이 아니라, 개별 시나리오에 수반되는 경제적 시사점과 위험성에는 무엇이 있는지 소개하는 데 목적을 둔다. 이러한 배경을 바탕으로 아래에서는 세르비아의 경제적·지정학적 상황을 여타 국가에 비해 더욱 복잡하게 만드는 요소에는 무엇이 있는지 알아보고, 지난 10여 년에 걸쳐 세르비아가 EU 및 러시아와 맺은 경제적 관계의 역사도 간략히 다룬다. 그 다음 마지막으로는 세르비아의 제재 동참 여부에 따라 발생하는 경제적 영향 및 기타 요소들이 어떠한 결과를 수반하게 될지를 분석해 보기로 한다.
세르비아가 대러 제재 동참을 주저하는 이유
러시아와 복잡한 관계를 형성하고 있는 세르비아는 대러 제재와 관련해서도 다른 서발칸 국가들과는 사뭇 다른 상황에 처해 있는데, 여기서 주목해 볼만한 사실은 다음과 같다.
첫째, 세르비아의 에너지 부문은 국외에서 들여오는 천연가스 및 석유에 크게 의존하고, 그중에서도 러시아산 에너지원의 비중이 높게 나타난다. 현재 세르비아 국내에서 자체적으로 생산되는 천연가스의 비율은 20%에 지나지 않으며, 나머지 80%는 발칸반도 천연가스관 운영을 담당하는 러시아의 가스프롬(Gazprom)을 통해 수입된다. 또한 세르비아가 수입하는 석유 중 러시아산의 비중은 약 18%로, 이는 이라크 다음으로 많은 2위 규모에 해당한다.
둘째, 러시아는 중국과 함께 코소보 관련 분쟁에서 세르비아의 주권을 옹호해 주는 핵심 동맹국이며, 세르비아의 입장에서는 유엔 안보리 상임이사국으로서 거부권을 행사할 수 있는 러시아의 지지 확보가 매우 중요하다.
마지막으로 셋째, 세르비아 국민들은 대체로 강한 친러 성향을 나타낸다. 2023년 초에 실시된 설문조사에 의하면 대러 제재 동참에 찬성하는 응답자의 비율은 8%에 불과하고11), 세르비아 최대 규모의 기업 연합체인 지역경제발전동(NALED)이 실시한 기업 설문조사에서도 대러 제재가 에너지 부족, 물가 상승, 공급망 차질 등 부정적 결과를 초래할 것이라는 의견이 60%에 달했다12). 따라서 세르비아 정부는 우크라이나에서 진행 중인 분쟁을 면밀히 주시하면서도 러시아와의 대립으로 이어질 수 있는 제재 동참은 피하고자 한다.
EU 및 러시아와의 경제협력이 세르비아에 주는 편익 비교
통계자료를 분석해 보면 EU는 외국인직접투자(FDI) 및 무역 측면에서 세르비아의 가장 중요한 경제적 파트너이다. 세르비아가 2010~2021년 유치한 FDI 총액 중 EU의 비중은 64%를 차지해 9%에 그친 러시아를 비롯한 다른 모든 주체를 압도했다(<그림 1> 참조). 무역 부문에서도 EU 회원국들은 세르비아의 주요 교역국 위치에 있는데, 먼저 2022년도 세르비아의 상위 10대 수출 대상국 통계(<그림 2> 참조)에서는 1위 독일(13.7%)을 비롯한 EU 소속인 5개국을 찾아볼 수 있고, 러시아는 4.1% 비중으로 7위를 차지했다. 한편 수입액 통계(<그림 3> 참조)에서는 중국이 12.1%로 1위를 기록했고, 그 뒤를 독일(11.4%)과 러시아(7.5%)가 뒤따른다.
<그림 1> 2010~2021년 세르비아가 유치한 FDI 액수 중 EU 및 러시아의 비중
자료: 세르비아 중앙은행(National Bank of Serbia)
<그림 2> 2022년도 세르비아 수출액 비중 상위 10개국 통계
자료: 세르비아 통계청(Statistical Office)
<그림 3> 2022년도 세르비아 수입액 비중 상위 10개국 통계
자료: 세르비아 통계청(Statistical Office)
어떠한 결정의 경제적 편익과 비용을 비교하는 이론적 측면에서만 생각해보자면 세르비아의 대러 제재 동참이 합리성을 지니기 위해서는 (1) CFSP 불참에 따라 EU가 세르비아에 부과하는 각종 비용, 그리고 (2) 러시아와의 경제협력이 중·장기적으로 가져오는 혜택 중에서 전자가 후자를 상회해야 한다. 여기서 세르비아 정부는 ▲EU가 CFSP 불참국에 부과하는 제약 조치로 인한 경제적 손실의 최대치 ▲EU가 세르비아를 대상으로 고려할 수 있는 여러 조치 각각의 실현 가능성을 정의 및 수치화해 EU의 대외정책에 불참할 경우 세르비아 사회가 부담해야 하는 평균 비용을 산출할 수 있다. 반대로 러시아와의 경제협력 유지를 통해 얻을 수 있는 평균 편익이나 여기에 수반되는 비용도 마찬가지 방식으로 계산이 가능하다.
EU 대외정책총국(DG EXPO) 산하 대외관계정책과(Policy Department for External Relations)에서 공개한 자료에 따르면13) 2021~2027년도 제3차 가입후보국지원제도(IPA, Instrument for Pre-Accession Assistance)를 통해 EU가 튀르키예 및 서발칸 국가(알바니아, 보스니아 헤르체코비나, 코소보, 몬테네그로, 북마케도니아, 세르비아)에 지원하는 금액은 142억 유로(한화 약 20조 원) 상당이다. 이 중에서 세르비아가 수령할 수 있는 액수는 2014~2020년도 제2차 IPA가 세르비아에 지원한 15억 유로(한화 약 2조 1,000억 원) 정도이다14). 다만, 제3차 IPA의 8번째 정책 공지문에 의하면 IPA는 대상국이 제재 조치와 같은 주요 공동 이익이 결부된 이슈를 중심으로 EU의 CFSP에 점진적으로 동참할 것을 지급 요건으로 규정한다.
FDI 및 무역 부문에서 지금까지 수행된 경제협력 관련 분석은 만약 세르비아가 EU와 러시아 중 하나를 선택해야 하는 상황에 봉착할 경우 EU와의 협력을 우선시해야 한다는 주장에 힘을 실어준다. 하지만 여기에 러시아와의 에너지 협력이나 지정학적 요소를 추가로 감안하면 계산이 생각보다 복잡해진다. 우선 2014년부터 2027년까지 세르비아가 EU의 IPA로부터 지원받는 금액은 약 35억 유로(한화 약 4조 9,000억 원)이나, 이는 2012년 중순부터 2025년 중순까지 러시아가 제공하는 자국산 천연가스 할인 액수로 상쇄할 수 있는 수준이다. 베오그라드 안보정책센터(BCSP, Belgrade Centre for Security Policy) 소속 부크 부크사노비치(Vuk Vuksonavic)는 세르비아가 2012년 중순부터 2022년 중순까지 러시아에서 천연가스를 수입하며 1,000입방미터(㎥)당 270달러(한화 약 35만 원)를 지불한 것으로 분석했다15). 그리고 세르비아 언론사 다나스(Danas)의 보도에 따르면 2022년 중순부터 2025년 중순까지 러시아산 수입 천연가스 가격은 최초 소비량 22억㎥에 대해 1,000㎥당 400달러(한화 약 52만 원)16), 그 직후 80만㎥에 대해서는 1,000㎥당 800달러(한화 약 105만 원)17) 선에서 형성될 전망이다. 이처럼 러시아 정부의 할인 정책이 적용되는 천연가스 공급 가격은 2012~2023년 EU가 천연가스 구입에 지불한 평균 시장가격에 비해 훨씬 저렴한 것이다18). 다만, 세르비아와 러시아 간 에너지 협력 사업은 투명성 부재 및 중계 기업의 개입이라는 문제로 비판을 받은 바 있으며, 이 때문에 세르비아가 주변국들에 비해 러시아산 천연가스 수입에 더욱 높은 금액을 지불해야 했다는 맥락도 존재한다19).
결론
표면적으로 보이는 통계로 분석 대상을 한정할 경우 EU는 세르비아에게 있어 러시아보다 중요성이 큰 경제적 파트너이다. 따라서 CFSP불참에 따라 EU가 부과하는 제약 조치가 세르비아의 경제적 가치사슬과 무역에 상당한 악영향을 미칠 것으로 예상된다면 세르비아 정부도 대러 제재 동참하는 편이 합리적이다. 비록 세르비아가 러시아에서 지금까지 제공받은 석유 및 천연가스 할인 혜택이 상당하기는 하지만, EU의 자본 및 FDI 투입이나 IPA 자금 지원이 막히게 되면 여기에서 발생하는 기회비용이 매우 크다는 점에서 제재 불참의 위험성을 무시하기 어렵다. 게다가 만약 제재 동참 여부를 EU 가입 협상에서 평가 요소로 고려하는 정책이 시행된다면 EU 가입에 수반되는 EU 측의 자금 지원 대폭 확대와 세계 경제권으로의 통합이라는 혜택도 제재 동참의 경제적 유인을 높인다.
하지만 세르비아 정부의 입장에서는 현상유지책이 여전히 단기적으로나마 이상적인 정책 기조인 것으로 보인다. 왜냐하면 러시아와의 에너지 협력이 차질을 빚을 경우 초래될 비용에 대한 고려 이외에도 세르비아에 대한 EU 측의 견해가 명확하지 않은 점, 그리고 세르비아의 EU 가입 협상 절차가 지난 10여 년간 거의 중단된 상태에 있었다는 점 등의 요소 때문이다(Djukic, 2022)20). 다만, 지금과 같은 현상유지책은 세르비아와 EU 공동체 사이의 분열을 불러와 앞으로 수년간 세르비아가 별다른 대안 없이 주변국으로부터 고립되는 상황을 초래할 수 있다는 점에서 중·장기적으로는 막대한 비용을 수반하게 될 위험성을 안고 있다.
* 각주
1) https://www.consilium.europa.eu/en/policies/sanctions/restrictive-measures-against-russia-over-ukraine/sanctions-against-russia-explained/.
2) https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=EU_imports_of_energy_products_-recent_developments&oldid=558719#Share_of_energy_products_in_total_EU_imports.
3) https://www.trademap.org/.
4) https://www.wilsoncenter.org/blog-post/countries-have-sanctioned-russia.
5) Evenett, S., & Pisani, N. (2022). Less than Nine Percent of Western Firms Have Divested from Russia. Available at SSRN 4322502.
6) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2022-0121_EN.html.
7) Stasiukevych, I. and Malovec, M. (2022). EU sanctions against Russia: alignment of the EU enlargement countries. Available at https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2022/639327/EXPO_IDA(2022)639327_EN.pdf.
8) 해당 2개국은 2022년 7월부터 EU 가입 협상을 개시했다.
9) 본 사안 내 코소보에 대한 EU의 대우는 코소보의 지위에 관한 법적 증거력이 없으며, 유엔 안보리 결의 제1244호 및 코소보 독립선언에 관한 국제사법재판소(ICJ) 견해와도 부합한다.
10) https://www.theguardian.com/world/2022/nov/01/serbia-must-choose-between-eu-and-russia-says-germany
11) 2023년 1월 5~15일에 걸쳐 성인 1,050명으로 구성된 대표성 있는 표본을 대상으로 실시. http://www.nspm.rs/istrazivanja-javnog-mnjenja/srbija-januar-2023-sns-na-391-odsto.-za-ulazak-srbije-u-eu-355-protiv-477.-protiv-sankcija-rusiji-801-odsto-gradjana-a-podrzava-82-odsto.html.
12) Rancic, J. and Stojanovic, B. (2022). The impact of the armed conflict in Ukraine on doing business in Serbia, NALED. More details: https://naled.rs/htdocs/Files/09623/Impact-of-Ukraine-crises-on-doing-business-in-Serbia.pdf.
13) Stasiukevych, I. and Malovec, M. (2022). EU sanctions against Russia: alignment of the EU enlargement countries. Available at https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2022/639327/EXPO_IDA(2022)639327_EN.pdf.
14) Astrov et al. (2022). Overshadowed by War and Sanctions. wiiw Spring 2022 Forecast Report. Available at https://wiiw.ac.at/overshadowed-by-war-and-sanctions-dlp-6138.pdf.
15) https://www.trademap.org/.
16) https://www.trademap.org/.
17) https://www.trademap.org/.
18) 2012년 7월 1일부터 2023년 1월 1일까지 천연가스의 평균 시장가격은 1,000m3당 406.7달러(한화 약 53만 원)였다. 이 중 2012년 7월 1일부터 2022년 7월 1일까지의 평균은 353달러(한화 약 46만 원), 그 이후 2023년 1월 1일까지의 평균은 1,493달러(한화 약 195만 원)이다. https://fred.stlouisfed.org/series/PNGASEUUSDM# Global price of Natural gas, EU (PNGASEUUSDM) | FRED | St. Louis Fed (stlouisfed.org).
19) https://serbia-energy.eu/serbia-the-story-of-jugorosgas-company-that-mediates-in-the-supply-of-gas-with-russia/
20) Djukic, M. (2022). Stuck in the Middle with EU - Serbian Accession to the European Union, Current State and Future Perspectives, EMERICs project; Available at: https://www.emerics.org:446/issueFileDownload.es?brdctsNo=317309&brdctsFileNo=81508
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