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전문가오피니언
[전문가오피니언] 2022년 선거철을 전후한 라틴아메리카-중국 관계
중남미 일반 Diego Telias Universidad Católica de Chile & Universidad ORT Uruguay PhD. Student 2022/12/31
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서론
라틴아메리카는 지리적으로 중국과 멀리 떨어진 데다가, 지난 19세기의 중국인 노동자 이주나 냉전기에 이루어진 비공식 접촉을 제외하면 역사적으로도 중국과 별다른 접점이 없던 지역이었다. 하지만 1960년대부터 대만 대신 중국과 수교한 라틴아메리카 국가의 수가 늘어나면서 양 지역 간 관계는 점차 심화되기 시작했고, 중국이 세계무역기구(WTO)에 가입한 21세기부터는 이 추세가 전보다 훨씬 강화되었다.
중국에 있어 라틴아메리카는 물리적으로 먼 지역이지만, 파라과이를 비롯해 아직 대만과 수교하고 있는 일부 국가가 소재한 곳이라는 점에서 전략적 중요성을 지닌다. 아울러 중국은 자국이 주도하는 새로운 세계 질서를 정립하는 과정에서 라틴아메리카 국가들이 핵심 파트너 역할을 담당해주기를 기대하고 있다. 이와 같은 맥락에서 본고는 미-중 패권 경쟁이라는 배경 아래 라틴아메리카와 중국이 어떠한 관계를 구축하고 있는지 살펴보고, 특히 2022년에 선거를 치른 칠레, 콜롬비아, 브라질 3개국의 사례를 집중적으로 분석해보기로 한다.
라틴아메리카-중국 관계의 전반적 동향
혹자는 국가별 차이점에 대한 고려 없이 라틴아메리카-중국 관계를 하나로 뭉뚱그려 판단하고자 할 수 있지만, 이는 라틴아메리카 각국의 구체적 현황에 대한 이해 부족에서 비롯된 오해이다. 예를 들어 비교적 최근인 2018년에 들어서야 중국과 수교한 엘살바도르, 그리고 라틴아메리카에서 최초로 중국과 수교한 쿠바가 각각 중국과 맺는 관계는 서로 크게 다를 수밖에 없다. 또한 구리 수출에 크게 의존하는 칠레의 대중(對中) 무역 패턴도 미국과 경제적으로 긴밀히 연계된 멕시코의 사례와는 큰 차이를 보이고, 중국이 최근 다수의 투자 사업을 전개한 페루와 그렇지 않은 우루과이에서 중국이 투자자로서 지니는 입지도 절대 같지 않다. 게다가 온두라스, 벨리즈, 과테말라, 아이티, 파라과이 및 카리브 지역에 위치한 3개의 섬나라는 아직 대만과의 수교를 유지하면서 중국과 외교 관계를 수립하지 않은 상태라는 점도 상기할 필요가 있다.
위에서 소개한 사실을 바탕으로 라틴아메리카-중국 관계에서 각국이 보이는 공통점과 차이점을 다각도로 살펴보면 다음과 같다. 먼저 중국 의존도라는 잠재적 문제를 논의할 때 중요한 요소로 거론되는 무역 측면에서는 지난 20년간 대부분의 역내 국가들이 대중 무역 규모를 키웠다는 공통점을 발견할 수 있다(Wise and Chonn Ching 2018). 다만, 여기에도 남미 국가들은 중국을 제1의 상품 교역국으로 두는 반면, 멕시코와 중미 국가의 가장 중요한 무역 파트너는 여전히 미국이라는 차이점이 존재한다. 또한, 중국과의 상품 무역이 활발한 여러 남미 국가에서도 서비스 무역에 있어서는 미국과의 교류가 여전히 필수적 지위에 있다.
다음으로 정치적 연계 부문을 살펴보면, 중국은 미국의 입김이 강한 미주기구(OAS, Organization of American States)와는 달리 미국을 제외한 33개국으로 구성된 라틴아메리카·카리브 국가공동체(CELAC, Community of Latin American and Caribbean States)를 역내국 접근 수단으로 선호하는 경향을 보인다(Vadell 2018). 다만 현재 라틴아메리카는 지역 차원에서 통일된 대중 전략을 채택하고 있지 않기에, 각국은 저마다의 국익에 따라 중국에 서로 다른 태도를 보인다 .
한편 자국이 주도하는 세계 구상을 여럿 제시하고 있는 중국은 일대일로(Belt and Road Initiative)에 라틴아메리카의 참여를 독려하고 있다. 이에 따라 지금까지 콜롬비아, 바하마, 브라질 정도를 제외한 대부분의 역내 국가는 중국과 일대일로 구상 관련 양해각서를 체결한 상태이다. 하지만 여기에서도 우루과이나 칠레와 같이 일대일로 사업에 재빨리 뛰어들어 중국이 주도하는 여타 포럼에도 적극적으로 참여하는 국가의 사례가 있는 반면, 2021년에 이르러서야 양해각서 체결 단계를 마무리한 아르헨티나처럼 비교적 신중한 자세를 보이는 국가도 존재한다.
아울러 중국이 추진하는 또 다른 세계적 사업인 아시아인프라투자은행(AIIB, Asian Infrastructure Investment Bank)에 참여 중인 라틴아메리카 국가에는 아르헨티나, 브라질, 칠레, 에콰도르, 우루과이가 있다. 이 중에서 에콰도르는 역내 국가로서는 최초로 AIIB로부터 중소기업 재정 지원 사업을 승인받기도 했다. 다만, 여기에는 국가 신용도가 높아 시장에서 손쉽게 자금을 조달할 수 있는 칠레나 우루과이와는 달리 에콰도르가 활용할 수 있는 여타 자금원이 제한적이라는 맥락이 존재하며, 지금까지 베네수엘라가 중국으로부터 조달한 자금 액수가 역내 1위라는 점도 같은 이유로 설명해볼 수 있을 것이다. 참고로 대중 채무 규모에서 베네수엘라를 뒤따르는 국가들은 브라질, 에콰도르, 아르헨티나, 볼리비아 순이다(The Dialogue 2022).
2022년 선거를 전후한 정세 환경
외부 관찰자의 입장에서는 라틴아메리카의 대중 관계를 하나로 묶어 간단히 평가해보고 싶을 수 있지만, 단순한 교류 강화라는 일반적 경향을 넘어 역내국 각각이 중국과 맺는 구체적 관계에서는 공통점에 더해 중요한 차이점도 발견된다. 앞에서는 각국의 고유한 특성이 어떠한 차원에서, 그리고 어떻게 발생하는지를 알아봄으로써 이 점을 보다 명확히 밝혀 두고자 했다.
다만 한 가지 분명히 짚고 넘어갈 사실은 미-중 경쟁이라는 맥락이 라틴아메리카의 그 어떤 국가도 벗어날 수 없는 국제 체제상의 문제로 기능한다는 점이다. 미국은 오랜 역사에 걸쳐 역내 패권국으로 활동하면서 경제는 물론 전략적 측면에서도 모든 역내국의 파트너로 자리매김해 왔고, 지금도 투자나 무역(특히 멕시코는 미국과의 무역에 상당히 의존하는 대표적 국가이다) 측면에서 중요성이 큰 주체이다. 하지만 중국이 점차 라틴아메리카의 주요 행위자로 부상하자 미국은 이를 경계하면서 중국의 기술 분야 투자나 군사 협력을 ‘레드 라인’으로 설정해 자국의 주도적 입지를 지키고자 한다.
여기서 혹자는 중국과 라틴아메리카의 이념적 친밀성을 바탕으로 양 지역 간 관계를 단순화해 이해하고자 할 수 있지만, 실상은 생각보다 훨씬 복잡하다. 일례로 자이르 보우소나루(Jair Bolsonaro) 브라질 대통령은 당시 미국 도널드 트럼프(Donald Trumph) 행정부를 위시한 보수 진영의 논리를 수용해 코로나19 팬데믹 시기를 비롯해 여러 사례에서 중국에 매우 비판적인 태도를 견지했지만, 그의 재임기 동안에도 브라질-중국 관계가 악화되는 기색은 따로 보이지 않았다. 이처럼 브라질이 중국을 멀리 할 수 없었던 핵심 이유로는 중국이 브라질의 농산물 수출업계에 있어 중요한 시장이라는 점을 들 수 있다. 이외에 우루과이나 칠레와 같이 최근 정권 교체를 경험한 나라에서도 중국과의 관계 및 대중 접근법이 어느 정도 공고화되어 집권당의 이념적 성향을 불문하고 일정하게 유지되는 경향을 발견할 수 있다.
따라서 현재 라틴아메리카 각국의 정치적 상황이 어떠한지, 그리고 이러한 정치적 맥락이 대중 관계에 어떠한 영향을 미치는지를 이해하는 일은 중요한 과제이다. 일각에서는 콜롬비아의 구스타보 페트로(Gustavo Petro) 대통령이나 브라질의 루이스 이나시우 룰라 다 시우바(Luiz Inácio Lula da Silva, 이하 ‘룰라’) 당선인 등의 선거 승리 사례를 들어 2000년대 초반 10여 년간 전개되었던 진보 진영의 선전, 이른바 핑크 타이드(Pink Tide)가 오늘날 라틴아메리카에서 재현되고 있다는 주장을 펴기도 한다. 하지만 최근 각국 선거에서 진보 진영이 거둔 성공은 이념적 승리라기보다는 집권당의 몰락과 야당 세력의 선전이라는 맥락에서 이해하는 것이 보다 타당하다. 예를 들어 2019년부터 2022년 말까지 라틴아메리카에서 치러진 열두번의 대선 중 열한 차례 여당이 패배하면서 정권 교체라는 결과로 이어졌으며, 유일한 예외였던 니카라과의 경우는 민주적 선거라는 요건을 갖추지 못했다는 점에서 논외로 분류할 수 있다(BBC News 2022).
대중 관계 사례 분석 1: 칠레
가브리엘 보리치(Gabriel Boric) 대통령이 2022년 3월에 새로 취임한 칠레는 중국과의 수교, 자유무역협정(FTA) 체결, 중국의 WTO 가입 지지 등 여러 측면에서 남미 국가 최초로 중국과 관계를 맺은 대표적인 나라이다. 심지어 우파 성향 독재자 아우구스토 피노체트(Augusto Pinochet) 집권기에도 칠레는 이념을 떠나서 중국과의 수교를 유지했다. 다만, 이처럼 미국이 아직 중국을 경쟁자로 인식해 경계하기 이전에 중국과의 관계를 다방면으로 발전시켜 온 칠레도 미-중 경쟁이라는 최근의 정세 변화를 의식해 적극적 비동맹 노선을 하나의 선택지로 고려하고 있다(Fortín, Heine, and Ominami 2020). 현재 칠레는 경제적 측면에서 중국과 매우 긴요한 관계를 형성하고 있지만, 안보나 국방 측면에서는 미국이 여전히 주도적 지위를 보유한다.
선거 과정에서 주로 베네수엘라를 대상으로 한 인권 문제를 전면에 내세운 데다가 의회 의원 시절에 중국 대사와도 의견 충돌을 빚었던 보리치 칠레 대통령의 정치적 배경을 감안하면 그의 집권 이후 칠레-중국 관계가 경색 국면에 들어설 것이라 예상하는 것도 무리는 아니었을 것이다. 하지만 보리치 칠레 대통령은 2022년도 아태경제협력체(APEC) 회의에서 현재 칠레가 미국과 중국 중에서 누구의 편을 들지 결정하라는 압박에 직면해 있다고 발언하면서, 칠레의 정치적 독립성을 강조함과 동시에 중국을 무조건 배제하지는 않겠다는 입장을 표명했다(Radio UChile 2022). 보리치 칠레 대통령은 또한 APEC 회의를 계기로 중국 시진핑 주석과 면담한 자리에서도(여기에서 시진핑 중국 국가 주석은 보리치 칠레 대통령의 2023년 방중을 제안했다) 중국의 포괄적·점진적 환태평양 경제동반자협정(CPTPP) 가입 지지 안건을 논의하고, 칠레가 ‘하나의 중국’ 원칙을 준수할 것임을 재확인했다. 즉, 칠레의 사례에서도 오랫동안 공고화된 대중 관계가 정권 교체 이후로도 연속성을 유지하는 현상을 확인할 수 있는 것이다.
대중 관계 사례 분석 2: 콜롬비아
2022년에 라틴아메리카에서 있었던 주요 선거에서 승리한 또 다른 주인공은 콜롬비아의 구스타보 페트로 대통령이다. 지난 2018년에 이반 두케(Iván Duque) 후보에 패배한 전적이 있는 페트로 대통령은 이번 선거에서 승리를 거두면서 진보 성향 인사로서는 콜롬비아 사상 최초로 정권을 인수하게 되었다 .
라틴아메리카에서 미국의 핵심 동맹국 중 하나인 콜롬비아는 자국 영토 내에 미군 부대를 주둔시키고 있고, 마약과의 전쟁에서도 미국과 꾸준히 협력하고 있다. 한편 콜롬비아는 원래 경제적으로 중국과 그다지 가까운 관계가 아니었지만, 최근 들어서는 대중 무역 규모가 늘면서 중국이 제2 교역국의 자리에 올라섰다. 또한 콜롬비아를 대상으로 한 중국의 투자와 대출도 점차 크기를 키우고 있으며, 중국 자금이 투입된 대표적 분야로는 보고타(Bogotá) 지하철과 교외 철도선 사업을 들 수 있다. 하지만 콜롬비아는 아직 중국의 일대일로 구상과 관련한 양해각서를 체결하지 않은 데다가 AIIB에도 참여하지 않고 있다는 점에서 중국이 주도하는 세계 구상에는 적극적으로 동참하지 않고 있다.
그렇다면 페트로 콜롬비아 대통령 집권기에 콜롬비아-중국 관계는 어떻게 변화하게 될까? 양국 간 관계의 전문가인 데이비드 카스트릴론(David Castrillon)은 중국과의 관계가 심화 및 확대되던 기존의 경향이 앞으로도 계속될 것으로 전망한다. 이에 더해 일대일로 양해각서 체결이나 AIIB 가맹과 같은 양국 관계의 주요 진전이 나타날 가능성도 배제할 수 없다. 하지만 미국과 긴밀한 관계에 있는 콜롬비아와 같은 국가에서는 중대 결정을 내리는 데 있어 미국의 입장을 고려해야 한다는 점이 향후 중국 투자를 유치하는 과정에서 큰 장애물로 기능할 수 있다. 실제로 미국 연방의회 의원단은 2022년에 콜롬비아를 방문한 자리에서 중국 투자 유치에는 결국 대가가 따를 수밖에 없다는 취지의 경고를 내놓은 바 있다(El País 2022). 이처럼 점차 늘어나는 미국의 압력에 직면한 콜롬비아는 칠레와는 달리 대외 관계에서 운신의 폭이 넓지 않기에, 중국과의 국방 교류나 5G 기술 협력과 같은 중대 사업의 실현 가능성은 낮은 것으로 판단된다.
대중 관계 사례 분석 3: 브라질
브라질의 2022년 대선에서는 2003~2010년에 대통령 임기를 수행했던 룰라 후보가 2차 결선까지 간 끝에 승리를 거머쥐었다. 이번 선거에서 패배한 보우소나루 전 대통령은 상술한 바 있듯 중국에 비판적인 어조를 유지해왔고, 이전 2018년 선거 기간에는 대만을 방문한 전적도 있다. 하지만 이에도 불구하고 보우소나루 정부에서 브라질-중국 관계는 별달리 악화되지 않은 채로 유지되었다. 게다가 반자유주의적 정책을 폈던 보우소나루 대통령은 시간이 지나면서 점차 미국 및 유럽과 거리를 두기 시작했고, 이 과정에서 중국을 포함한 브릭스(BRICS) 소속 국가들을 일종의 동맹으로 여기기도 했다(Stuenkel 2022).
한편 룰라 당선인의 지난 집권기에 브라질-중국 관계는 브라질의 원자재 호황과 미가공 재료 수출 실적 증대에 힘입어 큰 진전을 경험한 바 있다. 여기에 더해 이 시기 브라질은 중국석유화공(Sinopec)의 다국적기업 렙솔(Repsol) 석유 부문 인수나 중국장강싼샤공사(CTG, China Three Gorges Corporation)의 댐 건설 사업 등 중국의 라틴아메리카 투자를 대체로 환영하면서 대중 관계를 다방면으로 발전시켰다. 아울러 정치적 차원에서도 같은 브릭스 소속인 양국은 국제 다자기구를 통한 협력을 진행하며 긴밀한 관계를 구축했다.
2023년부터 시작된 룰라 행정부 제3기에서 대중 관계가 어떻게 변화할지 예측하려면 먼저 시대의 변화를 이해할 필요가 있다. 오늘날 브라질 경제는 지난 원자재 호황기와는 다른 상황에 처해 있고, 미-중 패권 경쟁이라는 중대 배경도 새로이 등장했다. 먼저 지역 강국의 입지에 있는 브라질은 다른 역내국에 비해 미국의 압력으로부터 상대적으로 자유롭다는 점을 고려하면, 앞으로 브라질이 자유주의적 질서 구축이나 다자기구 기반 협력 부문에서 중국과 유동적인 협조 관계를 형성할 가능성을 점쳐볼 수 있다. 다른 한편으로 룰라 당선인은 원자재나 농산물 수출에 방점을 두었던 기존 경제 기조로의 회귀를 비판적으로 바라보기에, 대중 관계에서도 경제 이외 부문에 더욱 큰 중요성을 부여할 것으로도 예상해볼 수 있다.
결론
2022년은 역내 주요국인 브라질과 콜롬비아에서 대선이 치러진 데 더해 라틴아메리카와 아태 지역 간 핵심 연결고리인 칠레에서도 새 대통령이 등장했다는 점에서 라틴아메리카에 매우 중요한 한 해였다. 이 세 국가는 선거를 통해 진보 성향의 정권이 등장했다는 공통점을 지니지만, 이 점이 반드시 중국과의 연계 강화라는 결과로 이어지는 것은 아니다. 위에서도 설명했듯 라틴아메리카 각국이 추구하는 이익은 서로 다르기에, 이들 국가의 대중 관계가 보일 향방을 분석하는 데 있어서도 각국의 개별적 특성을 고려해야만 한다. 또한, 여러 국내 이슈에 더해 미-중 경쟁이라는 세계적 맥락에서 미국이 행사하는 압력도 라틴아메리카 각국이 향후 중국과의 관계를 형성하는 데 큰 영향을 주게 될 것이라는 점도 자명한 사실이다.
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