러시아ㆍ유라시아
전문가오피니언
[전문가오피니언] 러시아 외교 정책의 새 기조와 ‘신동방정책(Turn to the East)’: 기대와 현실
러시아 Rovshan Ibrahimov 한국외국어대학교 터키아제르바이잔어과 교수 2023/11/20
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서론
2023년 3월 31일, 러시아 연방(이하 러시아)은 새로운 외교 정책 기조를 발표했다. 러시아는 보리스 옐친(Boris Yeltsin) 초대 대통령이 취임한 1993년 4월 23일 이후 총 여섯 번의 외교 정책 기조를 발표했는데, 이번에 발표된 여섯 번째 외교 정책 기조는 2022년 우크라이나 전쟁 발발 이후 수립되었다는 점에서 그 어느때 보다 큰 함의를 갖는다. 해당 외교 정책 기조에는 우크라이나 전쟁 이후 서방이 러시아에 부과한 광범위한 제재 조치와 새로운 역학관계가 직간접적으로 반영되었을 것으로 예측되었다. 새로운 외교 정책 기조가 채택되기 2주 전인 2023년 3월 17일에는 국제형사재판소(ICC, International Criminal Court)가 우크라이나 아동을 불법으로 강제 이주시킨 혐의로 블라디미르 푸틴(Vladimir Putin) 러시아 대통령과 마리야 리보바-벨로바(Maria Lvova-Belova) 러시아 대통령실 아동 권리 위원장에 대한 체포 영장을 발부하기도 했다. 이처럼 국제관계에 대한 인식을 재평가하고 새로운 외교 개념을 채택해야 하는 시대적 상황에서 러시아는 서방 대신 국제 관계의 행위자들에게 더 많은 관심을 기울이는 방향을 선택하였고, 새로운 외교 정책 기조로 ‘신동방 정책’ 이 채택되었다.
새로운 외교 정책의 특징
러시아의 외교 정책은 처음 네 번의 개정이 각 대통령-옐친(1993), 푸틴(2000), 드미트리 메드베데프(Dmitry Medvedev)(2008), 푸틴(2013)-의 국정과제 일부로 추진된 데에 비해 2016년 크림 반도(Crimean Peninsula) 합병 후와 2023년도 우크라이나 전쟁 발발 이후 단행된 마지막 두 번의 개정은 국제 현안 추세 변화에 대처하는 데 중점을 두고 있으며, 본문에서 다루는 새 기조를 포함한 2013년 이후 세 번의 개정은 다극적 국제질서를 확립하기 위한 정책적 방안 모색에 집중한다는 점에서 차이를 보인다. 서방(이하 서방: 러시아에서 일반적으로 ‘서방 집단(Collective West)’이라고 통용됨)의 대러 제재 압박 속에서 탄생한 이번 여섯 번째 외교 정책 기조와, 그 기반이 되는 ‘신동방정책’은 이전과 비교했을 때 접근방식이 다음과 같이 사뭇 다르다.
첫째, 국제 정치 행위자 간의 관계를 주관하는 국제연합(UN)의 중재 역할에 대한 전통적인 관점의 변화이다. 러시아는 국제법상 주권 평등원칙에 기반한 UN의 중추적 중재 지위가 약화되며 ‘서방 집단’의 독단적 법치라는 현실로 귀결된다고 주장하며, 비(非)서방 국가 집단의 이익을 고려하여 신식민주의(Neo-colonialism)의 억제와 국가 간의 상호 관계 강화를 위한 안정적인 구조로 여겨지는 다극적 국제질서 형성이라는 두 가지 대의를 목표로 UN을 개혁해야 한다고 밝히고 있다.
둘째, 국익의 영역에 전통적 지정학을 초월하여 해양, 영공 및 우주공간이 포함된 ‘3차원 지정학 (three-dimensional geopolitics)’의 개념을 내세운다. 또한 과거에는 언급되지 않았던 ‘이슬람 세계 (Islamic World)’, ‘유라시아 대륙 (Eurasian Continent)’ 같은 개념들이 새롭게 도입되어 러시아가 서방과 직접 국경을 접하지 않는 해당 지역 및 다른 비서방 지역과의 관계 강화의 필요성을 인식하고 있다는 것을 보여준다.
셋째, 자국민 권리 보호가 강조되었다. ‘헌법상 불법으로 간주하는 외국의 공격으로부터 러시아 시민과 조직을 보호하며, 해외에 거주하는 동포들을 지원한다’라는 외교 원칙이 공식 문서에 여러 차례 언급되어 있다. 그러나 이번 기조에서 주목할 점은 조지아와 우크라이나 사례에서 볼 수 있듯, 자국민 또는 동포 보호의 개념이 단순한 법률적 지원에만 그치지 않는다는 점이다. 이를 근거로 러시아가 자국민이 거주하는 해외 지역에서도 군사력을 동원할 수 있다는 해석이 가능해진다. 필자가 ‘동포’라는 용어를 언급한 것도 러시아는 필요하다고 생각된다면 지방 다수민족(titular nations)과 민족적 뿌리가 같은 비시민들도 보호의 범주에 포함해 무력 개입의 대의적 실마리로 이용할 수 있다는 것을 상기시키기 위함이다.
마지막으로 한국과 일본을 포함한 모든 서방권 국가가 지역 우선 순위에서 후순위로 밀려났으며, 북한 또한 언급 조차 되지 않았다. 그 대신 벨라루스, 압하지야, 남오세티야를 비롯한 중국, 인도, 몽골, 아프가니스탄, 이란, 시리아, 튀르키예, 사우디아라비아, 이집트, 이스라엘, 브라질, 쿠바, 니카라과, 베네수엘라, 미국이 순차적으로 그 공백을 메웠다. 이러한 결정에는 여러 중요한 시사점이 내재되어 있다. 이는 제재로 인한 부작용을 극복하고, 새로운 정치적 현실을 찾기 위한 노력의 일환으로 볼 수 있으며, 또한 외교 정책 의제 선정에 있어 견해차가 없는 국가들과의 관계 강화를 우선시하고자 하는 의지로도 해석될 수 있다.
‘신동방정책’의 정치, 경제적 진전
‘신동방정책’은 이번 기조가 채택되기 이미 오래전에 형성되어 특별히 새롭거나 독창적인 개념이 아니다. 다만 최근 몇 년 사이 일어난 굵직한 외교적 사건들로 인해 전통적으로 러시아의 외교 세계관에서 중심을 차지하던 서방권 (The West)과 동방권 (The East)의 양립이 붕괴하고 있다는 점에서 그 의미가 확장된다. 서방권이 쇠퇴하고 있지만 아프리카-아시아 지역권이란 개념이 새로이 등장하여, 이 지역 국가들과의 관계 정립에 대한 의제가 전면적으로 드러나기 시작했다.
경제적 진전
동아시아 지역의 전략적 중요성을 생각해 본다면 이러한 개념적 변화가 러시아 극동지역 개발 시도와 무관하지 않음을 잘 알 수 있다. 매장된 막대한 천연자원에 비해 인구가 적다는 이 지역의 경제적 결함을 만회하기 위해 러시아는 인접 국가들의 투자를 유치하여 경제 발전의 원동력으로 삼고자 애쓰고 있다. 특히 에너지 산업은 극동지역 경제 발전을 이끄는 주 원동력으로 동시베리아-태평양(ESPO, East Siberia-Pacific Ocean) 송유관 건설이 시발점이다. ESPO는 2009년 가동되어 2019년 송유량이 최대 설계 용량인 8,000만 톤(ton)에 도달하였다. 중국과의 협력은 ESPO 사업의 성공에 핵심적 역할을 했으며, 이를 바탕으로 여러 수송 에너지 사업도 함께 진행되기 시작하는 등 대중 협력의 범위가 산업 다방면으로 확대되고 있다. 파워 오브 시베리아(Power of Siberia) 사업의 일환으로 야쿠리아(Yakuria)와 프리모스키 준주(Primorsky Territory), 나아가 연해주 및 아시아 태평양 지역 국가를 잇는 연간 최대 수출 용량 380억 입방미터(㎥)의 가스관을 통해 중국으로의 가스 송출이 성공적으로 시작되었고, 시베리아의 힘2(Power of Siberia-2)와 시베리아의 힘3(Power of Siberia-3) 가스관 설계 및 계획 사업도 잇달아 추진 중이다. 에너지 산업 활성화에 힘입어 러-중 양국 간 무역액도 증가하고 있다. 2023 년 상반기 무역액은 40.6 % 증가하며 1,145억 4,400만 달러(한화 약 154조 8663억 원)에 달했다. 양국은 이 추세를 이어가 2024년까지 교역액을 2,000억 달러(한화 약 270조 4,050억 원) 수준까지 끌어올릴 계획이다.
중국 다음으로 무역량이 증가한 러시아 동측 국가를 또 하나 꼽자면 바로 인구가 10억 명이 넘는 인도이다. 무역 규모는 수치상으로만 봤을 때 중국보다 적지만, 2023년 상반기 5개월 동안 271억 달러(한화 약 36조 5,394억 원)에 육박하며 러시아가 사상 처음 인도의 3대 무역 교역국으로 기록되었다.
하지만 일부 전문가들은 이와 같은 대(對)중국, 대인도 무역량 증가 추세가 러시아 국익에 도움이 되지 않을 뿐 아니라 오히려 손해를 끼친다는 우려를 드러냈다. 러시아가 이들 국가에 가스, 석유, 석유화학제품 등을 저가에 공급하면서 원자재 공급에만 치중하는 경제적 속국으로 전락하고 있다는 것이다. 이를 뒷받침하듯 러시아의 대중, 대인도 무역액이 증가하는 기간 중국의 대미 무역액은 3,272억 6,400만 달러(한화 약 442조 4,691억 원)에 육박하는 등 중국의 대서방 무역액은 1조 달러(한화 약 1,352조 2,500억 원)를 웃돌았다. 러시아가 중국의 주요 교역국이라는 사실은 변함이 없지만, 러시아의 대중 경제 의존도가 높아지고 있다는 점은 문제가 될 수 있다. 서방의 대러제재 영향을 고려하더라도, 러시아 스마트 폰 시장의 70%를 중국산 제품이 점유하고 있다는 사실은 우려할 만한 부분이다.
대인도 무역수지의 경우, 러시아는 무역대금을 전부 인도 통화인 루피화로 지불받기로 인도 정부와 합의했지만, 인도 루피화의 불완전한 태환성 때문에 사용이 어려운 수십억 상당의 루피화가 은행 계좌에 쌓여 가고 있다.
중국과 인도는 대러 무역에 있어 자국 이익을 우선시하고, 러시아가 처한 상황까지 고려하면서 무역 거래를 응할 이타적인 동기가 없다. 서방의 대러제재 시행 이후 막대한 양의 러시아산 석유를 할인된 가격으로 구매하던 인도는 러시아가 석유 가격 할인폭을 약간 줄이자 즉시 수입량을 감축하였다.
일본, 한국 등 서방 블록에 속해 있는 경제 대국들과의 관계는 미국의 입장을 우선적으로 고려해야 한다. 구소련 국가에 대한 일본과 한국의 외교 정책은 전통적으로 미국의 외교 정책을 따르고 있으며, 경제에 미치는 부정적인 영향에도 불구하고 한국과 일본은 러시아-우크라이나 전쟁 이후 시행되고 있는 러시아에 대한 경제 제재 조치에도 동참하고 있다. 또한 러시아는 최근 군사 분야를 포함한 다양한 분야에서 북한과의 관계를 확대하고 있는데, 한국은 이를 안보에 대한 중대한 위협으로 간주하며 러시아에 해당 사안에 대한 우려를 표명했다. 2023년 9월 인도 뉴델리에서 열린 주요 20개국(G20 정상회담에서 한국의 윤석열 대통령은 우크라이나에 2024년 3억 달러(한화 약 3,897억 원), 2025년 이후 중장기적으로 20억 달러(한화 약 2조 5,984억 원)를 지원한다는 내용의 우크라이나 지원 패키지를 발표했는데, 2023년 1억 5,000만 달러(한화 약 1,948억 원)에 불과했던 대(對)우크라이나 지원금의 확대가 러시아-북한의 관계 개선에 대한 한국의 대응이라는 의견도 존재한다. 북한을 주요 안보 위협으로 여기고 있는 것은 일본도 마찬가지이기 때문에, 현재 상황에서 러시아와 일본, 한국의 관계가 즉각적으로 개선되기는 어렵다고 보는 시각이 지배적이다.
정치적 진전
정치 분야에서도 중국과 인도 양국의 역할은 두드러지기 시작했다. 2023년 7월 4일 상하이협력기구(SCO, Shanghai Cooperation Organization) 정상회담이 인도 뉴델리에서 비대면으로 열렸다. 국제형사재판소가 발부한 푸틴 대통령 체포 영장 때문이었다. 중앙아시아 지역에 대한 서방의 정치적 영향력 확대를 방지하기 위해 러시아와 중국에 의해 고안되어 2001년에 창설된 SCO는 이를 서방권에 대항하는 정치적 세력으로 키우려는 러시아에 있어 매우 중요한 기구이다. SCO 회원국의 총 인구수는 약 34억 명으로 전 세계 인구의 절반에 해당하며, 세계 영토의 20% 이상인 약 3,400만 평방 킬로미터(㎢)를 차지하고 있다. 또한 SCO 회원국의 경제규모는 2022년 GDP 기준 23조 달러(한화 약 31경 43조 원 이상)로 전 세계 GDP의 4분의 1을 차지하며 특히 러시아, 인도, 파키스탄, 중국은 핵무기를 보유하고 있다. 그럼에도 불구하고 SCO 앞에는 조직 발전을 위해 해결해야 할 과제가 산적해 있다. 이번 뉴델리 정상회담에서 각 회원국은 국익 증진을 목표로 신중하게 회담에 임해 총 14개의 합의안을 도출해 냈으나, 기구의 활동 범위를 확장하기 위한 눈에 띄는 혁신적인 돌파구를 마련하지는 못했다. 또한 지난 몇 년 동안 SCO 가입을 희망해 온 아랍국가들이 이번 회담에서 가입을 선언할 것이라는 기대가 있었지만, 바레인· 쿠웨이트·몰디브·미얀마·아랍에미리트 등 가입 신청 국가들은 우선 향후 대화 동반자 협정(Dialogue Partnership Agreement)을 공식화하는 것으로 만족해야 했다. 이란만이 이번 회담에서 회원 가입이 승인되어 SCO는 아홉 번째 회원국을 맞이하게 되었다.
브라질, 러시아, 인도, 중국, 남아프리카 공화국의 영문 앞절차를 딴 BRICS 회담에서도 회원국 확충에 관해 SCO와 비슷한 기대감이 있었다. 지난 2023년 8월 22일부터 24일까지 사흘간 ‘BRICS와 아프리카: 공동 경제 성장 촉진, 지속 가능한 발전, 그리고 포용적 다자주의를 향한 파트너십(BRICS and Africa: a partnership for shared accelerated growth, sustainable development, and inclusive multilateralism)’을 주제로 남아프리카 공화국에서 BRICS 정상회담이 열렸다. 이번 회담에서 주시할 점은 아프리카 40개국이 초청에 응해 참석하여 회담의 주요 목표 중 하나인 ‘글로벌 사우스(Global South) 국가들 간의 대화 구축’에 이바지했다는 것이다.
전 세계 GDP의 26%를 차지하는 경제규모에도 불구하고, BRICS는 조직이 체계적으로 정비되지 않은 상태로, 우선 현실적인 목표부터 구체화해야 할 필요가 있다. 한때 BRICS는 서방에 다극적 국제질서에 맞서는 대척점으로 여겨지기도 했다. 중국 또한 2022년 BRICS를 서방에 대항하는 경제적 대척점으로 확장하자고 제안한 바 있다. 그러나 최근에는 회원국 간 연대 의식이 부족하고 무엇보다 러시아의 리더십이 구심점이 되지 못하고 있는 것으로 평가된다. 더구나 조직 내 중국과 인도의 존재는 이들 국가의 물밑 주도권 다툼을 배제할 수 없음을 시사한다. 이번 회담에서 괄목할 만한 진전으로는 기존 5개 회원국(브라질, 러시아, 남아프리카공화국, 중국, 인도)에 이집트, 이란, 사우디아라비아, 아르헨티나, 에티오피아, 아랍에미리트가 추가 가입한 것을 꼽을 수 있다. 또한 17개국이 추가로 가입을 신청했다는 소식이 있고, 앞으로 이들 중 일부는 가입이 승인될 전망이다. 그러나 새로운 가입국들과 기존 회원국들 간의 유대관계가 형성될지는 미지수이다. 신규회원국들이 굳이 BRICS에 가입하려는 동기중 하나는 이미 기존 회원국들이 조직의 중추적 역할을 하고 있어 신규 회원들의 책무 수행 부담이 적다는 것인데, 브라질과 인도는 이를 우려하여 BRICS의 권위가 실추될 것으로 생각하고 회원국 확장에 회의적인 태도를 보여온 바 있다.
러시아의 최근 외교 정책 목표와 부합하는 이번 BRICS 회담의 성과는 다음과 같다. 우선 회원국들의 탈 달러 행보, 즉 무역 결제 시 미국 달러를 대체하는 타 국가의 통화로 확산시킬 가능성이 커졌다는 점이다. 또한 BRICS 회원국들은 UN 개혁을 촉구했다. 알려진 바와 같이 2004년 브라질, 독일, 인도, 일본은 G4(Group of Four)를 결성하고 공동으로 UN 안전 보장 이사회 상임 이사국 자격을 신청하기로 합의했다. 끝으로 BRICS 회원국들은 국제통화기금(IMF, International Monetary Fund)의 회원국별 지분을 나타내는 출자 할당액(쿼터)을 개정해야 한다고 주장하며 IMF가 2023년 12월 중순까지 ‘제16차 할당제도에 대한 일반 검토(the 16th General Review of Quotas)’를 완료할 것을 촉구했는데, 이는 IMF 선진국 회원국들의 쿼터를 줄이는 대신 신흥시장과 개도국 그룹(EMDCs, Emerging Markets and Developing Economies) 쿼터를 늘려 최빈국의 입장을 대변하고자 하는 것이다. 한편, 2024년 BRICS 정상회담은 브라질의 양보로 러시아 카잔(Kazan)에서 개최될 예정이다. 카잔 BRICS 정상 회담에는 10개국 이상의 세계 정상들이 참여할 것으로 전망된다.
결론
러시아의 ‘신동방정책’은 이미 오래 전부터 존재해 왔지만, 우크라이나 전쟁과 그로 인한 서방과의 관계 악화로 새로운 의미를 갖게 되었다. 러시아는 항상 국제사회에서 가능한 더 적극적인 임무를 수행하기를 원한다. 전반적으로 러시아의 이러한 목표는 경제적으로는 무역액을 증가시키는 것이며 정치적으로는 지역 문제에 더욱 깊게 관여하는 것이다. 이번에 발표된 러시아 외교 정책의 새 기조가 정책으로서 얼마나 효과적으로 도출될지, 러시아가 목표를 달성하는 데에 도움이 될지를 판단하기에는 이르다. 그러나 통계자료는 2023년 상반기 러시아 내수 경제가 전쟁과 전 세계적인 경제 침체에도 불구하고 1.5% 성장했음을 보여준다.
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